Mitä tapahtuu, kun työvoimapalvelut siirtyvät kunnille?

Vuoden 2025 alusta suomalaiset työvoimapalvelut ovat toimineet uusin säännöin. Järjestelyvastuu siirtyi valtiolta kunnille. Kyseessä on yksi merkittävimmistä hallinnollisista muutoksista pitkään aikaan – mutta mitä muutos käytännössä tarkoittaa työnhakijan kannalta? Parantaako se työllistymistä? Kohdentavatko kunnat resurssit viisaammin kuin valtio?

Näihin kysymyksiin haemme vastauksia uudessa kaksivuotisessa tutkimushankkeessamme, joka käynnistyi maaliskuussa 2026. Hankkeen toteuttavat Helsingin yliopisto ja Työn ja talouden tutkimus LABORE yhteistyössä Helsingin kaupungin kanssa.

Kaksi keskeistä kysymystä 

Hanke jakautuu kahteen toisiaan täydentävään osaan. 

Ensimmäisessä osassa tarkastelemme vastuuasiantuntijoiden asiakasmääriä. Kuinka monta työnhakijaa yhdellä virkailijalla on, ja kuinka se on yhteydessä työllistymiseen. Lisäksi pyrimme kausaaliseen identifikaatioon hyödyntämällä luonnollista vaihtelua, kuten tilanteita, joissa yhden virkailijan lopettaminen kasvattaa muiden asiakasmääriä, tai virkailijan työkokemuksen ja asiakassalkun koon systemaattista yhteyttä. Kansainvälinen tutkimus perusteella asiakasmäärillä on merkitystä.¹  

Tarkastelemme lisäksi mahdollisuutta hyödyntää virkailijoiden eroja siinä, mihin palveluihin he ohjaavat asiakkaita. Jos osa virkailijoista ohjaa selvästi muita useammin samaan palveluun, tästä syntyvää vaihtelua voidaan hyödyntää instrumenttimuuttujana. Tällainen virkailija-IV-asetelma² mahdollistaisi eri palveluiden vaikuttavuuden arvioinnin huomattavasti aiempaa luotettavammin. 

Toisessa osassa arvioimme itse TE-uudistuksen vaikutuksia. Onko kunnallisella järjestämisellä mitattavia työllisyysvaikutuksia Helsingissä ja koko Suomessa, ja miten uusi rahoitusmalli ohjaa kuntien toimintaa? Työvoimapalveluiden alueellistaminen on kansainvälisesti yleistä – esimerkkejä löytyy muun muassa Tanskasta ja Saksasta³ – mutta empiirinen näyttö vaikutuksista on edelleen ristiriitaista.⁴ Suomen uudistus tarjoaa poikkeuksellisen hyvän mahdollisuuden tämän kysymyksen tutkimiseen. 

Mikä tekee tutkimuksestamme uutta? 

Tutkimuksen ytimessä ovat aineistot, joita ei aiemmin ole ollut käytettävissä. Pystymme yhdistämään laajat rekisteriaineistot uusiin vastuuvirkailija-aineistoihin, jotka kertovat kuka on ollut kenenkin asiakkaana ja milloin. Tämä mahdollistaa syy-seuraussuhteiden luotettavan tutkimisen – ei vain sen kuvaamisen, miten asiat ovat menneet.

Käytännössä tämä tarkoittaa moderneja kvasikokeellisia menetelmiä. TE-uudistuksen arvioinnissa hyödynnämme erot eroissa (difference-in-differences) -asetelmaa: uudistuksen alkaessa TE-toimistoista kunnille siirtyneet työnhakijat muodostavat käsittelyryhmän, jonka kehitystä verrataan jo aiemmin kuntakokeilun kautta kuntien vastuulla olleisiin. Lisäksi vertailu kuntakokeiluun osallistumattomiin kuntiin mahdollistaa niin kutsutun kolmoiserotuksen (triple difference) käytön, mikä vahvistaa tulosten uskottavuutta entisestään.

Vastuuasiantuntija-analyysissä hyödynnämme puolestaan ”judge IV” -tyyppistä instrumenttimuuttuja-asetelmaa.⁵ Jos osa virkailijoista ohjaa systemaattisesti muita useammin tiettyihin palveluihin, tätä vaihtelua voidaan käyttää tunnistamaan palveluiden todellinen vaikuttavuus. Tutkimusryhmällä on aiempaa kokemusta Suomen työllisyyden kuntakokeilujen arvioinnista⁶, mikä antaa vahvan pohjan myös nyt toteutettavalle tutkimukselle.

Miten tämä hyödyttää pääkaupunkiseudun kaupunkeja? 

Uusi kannustinmalli tekee kunnille entistä tärkeämmäksi ymmärtää, mitkä toimenpiteet todella toimivat. Taloustieteen teoria tukee ajatusta, että paikallinen järjestäminen voi olla tehokasta silloin, kun paikallistoimijat tuntevat alueensa tarpeet⁷ ja kun hajauttaminen vähentää resurssien käyttöön liittyviä kannustinongelmia⁸. Tutkimuksen tulosten avulla pääkaupunkiseudun kaupungit voivat:

• Arvioida henkilöstömitoitusta. Kannattaako asiakasmääriä pienentää, ja jos kannattaa, kenelle siitä on eniten hyötyä – pitkäaikaistyöttömille, nuorille vai kenties korkeakoulutetuille?
• Kehittää palveluohjausta. Mitkä palvelut tuottavat tuloksia, ja kenelle ne sopivat parhaiten?
• Ymmärtää uudistuksen kokonaisvaikutuksia. Miten kunnallinen järjestäminen on muuttanut palvelutarjontaa verrattuna aiempaan, ja miten rahoitusmalli ohjaa toimintaa?
• Kehittää näyttöön perustuvaa työvoimapalveluiden ohjausta. Yhdistelemme kuntien aineistoja uudeksi kokonaisuudeksi mikä mahdollistaa myös jatkossa laadukkaamman ja laajemman näytön päätöksenteon tueksi.

Tulokset ovat yleistettävissä pääkaupunkiseudun ulkopuolelle, ja ne hyödyttävät myös muita kuntia Suomessa sekä kansainvälisesti maita, joissa vastaavia uudistuksia harkitaan tai toteutetaan.

Hanketta johtavat KTT Hannu Karhunen ja PhD Ohto Kanninen sekä VTT Jeremias Nieminen LABOREsta. Koordinoijana Helsingin yliopiston puolelta toimii professori Jukka Pirttilä.

Lähteet

Behaghel, L., Crepon, B. & Gurgand, M. (2014). Private and public provision of counseling to job seekers: Evidence from a large controlled experiment. American Economic Journal: Applied Economics, 6(4), 142–174.

Besley, T. & Coate, S. (2003). Centralized versus decentralized provision of local public goods: A political economy approach. Journal of Public Economics, 87(12), 2611–2637.

Böheim, R. & Mahringer, H. (2023). The impact of lower caseloads in public employment services on the unemployed. Journal for Labour Market Research, 57(31).

Dahl, G. B., Kostol, A. R. & Mogstad, M. (2014). Family welfare cultures. The Quarterly Journal of Economics, 1711–1752.

Hainmueller, J., Hofmann, B., Krug, G. & Wolf, K. (2016). Do lower caseloads improve the performance of public employment services? New evidence from German employment offices. The Scandinavian Journal of Economics, 118(4), 941–974.

Kling, J. R. (2006). Incarceration length, employment and earnings. American Economic Review, 96(3), 863–876.

Lundin, M. & Skedinger, P. (2006). Decentralisation of active labour market policy: The case of Swedish local employment service committees. Journal of Public Economics, 90(4–5), 775–798.

Mergele, L. & Weber, M. (2020). Public employment services under decentralization: Evidence from a natural experiment. Journal of Public Economics, 182, 104–113.

Mosley, H. (2011). Decentralization of public employment services. Analytical Paper. The European Commission Mutual Learning Programme for Public Employment Services.

Mosley, H. (2012). Accountability in decentralised employment service regimes. OECD Local Economic and Employment Development (LEED) Papers 2012/10.

Nieminen, J., Kanninen, O. & Karhunen, H. (2023). The decentralization of public employment services and local governments’ responses to incentives. Journal of Economic Geography, 23, 1371–1395.

Oates, W. (1972). Fiscal federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich.

Ravn, R. & Nielsen, K. (2019). Employment effects of investments in public employment services for disadvantaged social assistance recipients. European Journal of Social Security, 21(1), 42–62.

Viitteet

1. Behaghel ym., (2014); Hainmueller ym., (2016); Böheim & Mahringer, (2023); Ravn & Nielsen, (2019). ↩︎
2. Vrt. ”judge IV”, esim. Kling (2006); Dahl et al. (2014). ↩︎
3. Mosley 2011, (2012). ↩︎
4. Lundin & Skedinger, (2006); Mergele & Weber, (2020); Nieminen ym., (2023). ↩︎
5. Kling, (2006); Dahl ym., (2014). ↩︎
6. Nieminen ym., (2023). ↩︎
7. Oates, (1972). ↩︎
8. Besley & Coate, (2003). ↩︎

Piditkö artikkelista? Jaa se ystävillesi.